1．城镇人口统计口径的变动及其影响

    城镇人口和乡村人口属于两个不同的范畴，其主要差别一是空间上聚居的集中程度不同，二是基本经济职能不同。但要在这两个对立的范畴之间定量地划出一条清晰的界线，却并非易事，原因就在于它们之间始终存在着大量的交叉、渗透、过渡和转移。此外，其涵义在不同的时期和地区之间也必然有所差异。

    世界上大多数国家均按居民点的人口规模区分城镇人口和乡村人口，并分别划有具体界线，即线上属城镇人口，线下属乡村人口。目前该线最低的是２００人，最高的是５００００人，差异甚为悬殊。此外，有些国家还兼顾人口密度、行政建制及居民的职业构成。

    新中国成立以前中国一向没有法定的城镇人口和乡村人口的定义，因此在人口统计中这两大指标一直付之阙如，只有一些学者按国际常用标准对此作过定量研究，除前引美国史坚雅的成果外，国内乔启明、许仕廉、孙本文几位先生曾分别以居民点规模２０００人或２５００人推算过全国城镇人口比重，①但他们均未兼顾居民的职业构成，其成果因而可信度不高。

    新中国成立后，考虑到城镇人口和乡村人口的经济条件和生活方式都不同，各项工作应有所区别，１９５５ 年国务院制定了《关于城乡划分标准的规定》。根据此规定，凡符合下列标准之一的地区，都是城镇：①市、县级以上政府所在地。②常住人口超过２０００人且半数以上为非农业人口。③工矿企业、铁路站、工商业中心、交通要口，中等以上学校、科研机关的所在地和职工住宅区等，常住人口虽不足２０００人，但在１０００人以上，且非农业人口超过 ７５％。④具有疗养条件，且每年疗养人员超过当地常住人口 ５０％的地区。以上４类中，常住人口超过２万的县以上政府所在地和工商业地区可列为城市，其余为集镇。城镇人口指市镇辖区内的全部人口。

    １９６３年根据经济形势的变化，国务院又颁布了调整市镇建制的指示。它规定工商业和手工业相当集中，人口超过３０００人，其中非农业人口占７０％以上，或人口虽不足３０００人，但超过２５００人，其中非农业人口占８５％以上的地区，可以设镇。在少数民族地区应适当放宽标准。如人口超过１０万人，其中非农业人口占７０％以上，可以设市。不足１０万人者必须是重要工矿业基地、港口或较大的物资集散地、或边远地区的重要城镇而又确有必要者方可设市。市镇郊区范围的确定以总人口中农业人口不超过２０％为宜。所谓城镇人口则仅指市镇辖区内的非农业人口。

    上述１９５５年的规定与多数国家相比是较为适中的，而１９６３年的规定则远为严格，对协调当时城镇与经济发展的关系确实起了积极作用，但严格讲把市镇辖区内的农业人口全部不计入城镇人口都是不合逻辑的。如前所述，许多国家都把城镇人口理解为是一个单纯的地理概念，以人口聚居的集中性作为划分的唯一标准。中国根据国情加入了居民的职业构成，这是合理的，据1934年出版的《中国农村经济资料》，在全国4.5亿人口中，居住在2500～10000人的集镇中的有1亿人，居住在1～5万人的小城市和5万人以上的大中城市的各2300万人，全国城镇人口比重为33％，乡村人口比重为67％。但把农业人口一律排除，就大大冲淡了聚居的集中性的意义。

    多年来中国在人口统计上一向有两组并行不悖的指标，一组是城镇人口和乡村人口，另一组是非农业人口和农业人口，它们有联系，但更有区别，各有其意义和作用。一般说来，统计城镇人口主要是为城镇规划和建设提供依据，统计非农业人口和农业人口主要是为按照不同的渠道和定额供应食品和其它物资以及安排劳动就业提供依据。鉴于中国的经济现状，国家在一段长时期内控制非农业人口的发展速度无疑是非常必要的，但这并不妨碍按照比较合理的口径来统计城镇人口，也只有这样才能使前述两组指标各得其所，充分发挥出各自的作用。

    事实上，居住在城镇及其近郊的农业人口在经济生活乃至分布的空间上完全是城镇综合体的当然组成部分，他们同样使用着城镇的公用设施，如供电、道路、公共交通、电信、商业网点等等；在进行城镇规划和建设时，完全不考虑这部分人口，显然是脱离实际的。

    有鉴于此，１９８２年在进行第三次人口普查时，中国又一次改变了城镇人口统计口径，这一次把市（不含辖县）、镇范围内的农业人口也统计为城镇人口，从而使全国城镇人口比重一下子提高了将近半倍，即从 １４．１％增至２０．６％。笔者认为这样做无疑是比较合理的，它确认了城镇人口概念的地理性，增大了中国统计数据同外国的可比性，也能较好地适应未来一段时期内中国乡村人口城镇化的趋势。

    １９８４年，国务院为适应城乡经济发展的需要，放宽了建镇标准，规定凡县级行政机构所在地均应设镇，乡政府驻地非农业人口超过２０００人的也可设镇，少数民族地区、人口稀少的边远地区、山区等设镇标准还可以更低一些。与１９６３年的规定相比，这一标准大致放宽了０．８倍（下限非农业人口占全国的比重由０．０１８‰降至０．０１０‰）。１９８６年，国务院又放宽了建市标准中对人口规模和非农业人口比重的要求。由于这一背景，再加上一些地区相互攀比，为提高级别和待遇，争相把不少条件尚未成熟的县、乡改设为市、镇、或者扩大市的政区范围，结果导致全国市、镇总数乃至城镇人口数急速上升。按第三次人口普查的口径，全国城镇人口比重已由１９８２年的２０．６％猛增至１９８９年的５１．７％，而同期内非农业人口占城镇人口的比重却从６９．６％锐降至３６．５％，如河北省新设的藁城市非农业人口比重仅占３．８％。

    城镇人口统计走进上述这样的误区，不得不再次改弦易辙。１９９０年第四次人口普查的新口径是：“市人口是指设区的市所辖的区人口和不设区的市所辖的街道人口。镇人口是指不设区的市所辖镇的居民委员会人口和县辖镇的居民委员会人口。”新口径从两个方面挤去了前几年城镇人口统计中的水分：首先从不设区的市中扣除了乡，其次从不设区的市所辖的镇以及县辖镇中扣除了村。普查得出１９９０年全国城镇人口比重为２６．２３％，比按原口径统计的 ５３．１２％缩小了一半，因而被普遍认为具有较高的可信度。而它所反映的城镇人口仍属地理范畴。

    但新口径也非完美，全国的比重之所以可信度较高，只是因为它是一个平均数。而各省、区据此统计出来的城镇人口比重有一些相差很大，难以解释，如江苏省仅２１．２４％，山东、浙江２省却分别高达２７．３４％和３２．８１％。究其原因，笔者认为主要有以下３点：

    （１）各省、区设区的市的个数相差悬殊，广东省多达１８个，云南省仅２ 个，这中间显然缺乏一个可比的客观标准。如广东省的东莞 １９８２ 年是个 １１５．２万人的县，城镇人口比重仅１２．４％；但１９９０年已成为１７４．２万人的市，城镇人口比重达１００％。

    （２）设区的市中的村民委员会人口比重相差悬殊。全国平均比重３４．９１％已略偏大，而最高的山东省竟达６０．１８％，这样的城市人口水分显然过多，有“滥竽充数”之嫌。

    （３）未设区的市辖镇以及县辖镇个数相差悬殊。由于只有设镇后才能把其中的居民委员会人口计入城镇人口，故镇的个数对城镇人口比重影响很大。如上海市所辖县中平均１５．５４万县人口才有１个镇，而海南省仅为２．９９万，若按后者的标准，上海的县辖镇可以增加好几倍。①

    上述问题的核心乃在于市镇的建制以及市镇范围的大小。应该承认，在这两点上确实很难找到一个纯客观的放之四海而皆准的定量界线，也就是说模糊性和不完全可比性是始终存在的。但尽管如此，几十年来对这些问题的处理过于主观随意。以全国城市的个数来说，１９５３年为１６６个，１９６１年为２０８个，到１９６４年减至１６９个，１９７８年也仅１９１个，这２５年共增加了２５个，正好平均每年１个。而到１９９０年总数已达４６７个，比１９７８年多了２７６个，年均２３个，其中１９８８年１年就设市５１个。镇的个数变化更大了，１９６１年为４４２９个，１９８３年为２７８１个，而１９８４年竞猛跳到６２１１个，至１９９０年人口普查时已增至１１９２５个。毫无疑问，建制上的这种种剧变给科学地统计城镇人口增加了很大的困难。

    从１９５５年以来，中国城镇人口统计口径已发生４次重大变化，但无论哪个口径在纵向和横向的可比性以及数据的可信度上都有程度不等的欠缺。要走出这种困境，笔者认为在没有更好的以居住地域性质为主要依据的城乡人口划分标准之前，不妨以城镇非农业人口数乘以某一系数来代替城镇人口数。众所周知，多年来中国对城镇非农业人口的规模控制得是比较严格的，不仅中央政府如此，各级地方政府因其直接涉及财政开支和物资供应，也不敢浮夸攀比，故尔这套数据是不含水分的；不管统计口径怎样变，这部分人口始终是城镇人口的核心。但如果像１９６４～１９８２年间那样就用非农业人口数代替城镇人口数也不合逻辑，因而有必要乘以某一修正系数，表明城镇人口中也应包含合理数量的农业人口。参照国际上常见的标准，国内学者多认为该系数取１／０．７为宜，意即城镇总人口中作农业人口占七成，农业人口占三成。据此修正，１９８９年全国城镇人口比重由５１．５６％降至２５．６３％，与半年后第四次普查的 ２６．２３％十分接近。从各省、区来看，大部分这两组数字也很接近，修正数明显低于普查数的只有浙江、山东、广东、贵州等省，明显高于普查数的有吉林、黑龙江、江苏、河南等省，相比之下，修正数的可信度显然更高一些。当然，总的说来城镇人口统计口径仍是一个需要继续研讨的问题。
　　本文标题：新我国城镇人口的发展--我国的城镇人口和乡村人口
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