（三）关于防洪减灾体制的构思

    江河治理和防洪减灾事业有其自身的一些特点。首先它是涉及面广泛的一项公益事业，需要有关方面的密切联系和协作，加强统一规划和相互协调的机制；其次，虽然减灾就等于增产，但由于它不是一项能够直接生产产品和创造价值的部门，其重要性容易被忽视，因此更要未雨绸缪，着重避免短期行为；第三，它是一项需要巨大投入，同时又没有直接产出效益的部门，因此，除政府要作公益投入外，防洪减灾的资金来源也要从其被保护的对象方面征集。防洪减灾体制应该体现这些特点。

    在减少灾害损失方面，由于涉及地区广，部门多，利害关系复杂，需要密切的协调、统一的规划和高度的权威，其管理工作甚为复杂。由此可见，防洪减灾体制有必要进一步健全和完善。但这项最需要统一领导的事业，目前却仍无协调统一的专管机构。笔者认为，应在减轻灾害损失这个最终目标上统一体制建设。

     1．防洪需要全流域统一规划强制执行

    工程防洪措施面对的主要是自然界的洪水，治理对象比较单纯，许多工作是纯技术性的。而非工程减灾措施却是涉及众多社会因素的社会组织行为，其实施和管理是最为困难的事业之一，涉及地区广，部门多，利害关系复杂。因此必须加强各有关方面的合作，加强统一规划和相互协调的机制。对于防洪减灾来说，首先要强化统一的防洪领导机构和增强经费投入。

    防洪只有按独立的水文单元的流域范畴进行统一规划、综合治理，才能取得最大的效益。因此，统一指挥是必要的。宋代已有事权分散的教训。据《河防通议》记载：当年河道主管官员，中央政府派遣的治河官吏以及沿河主管河防的地方官共同管理河政。三方面对于治河工作都有否决权。此外，重要举动还要请示宰相和皇帝，以至于“上下相制，因循败事”。后代逐渐统一事权，完善机构。明代后期开始设总理河道职，清代改称河道总督。新中国成立后，河防管理逐步形成七大流域机构。国务院规定：七大江河流域机构是水利部的派出机构，授权流域机构对其所在流域行使水法赋予的有关职责。然而许多妨碍防洪运用和削弱防洪能力的因素常常超出防洪工程建设本身的管理范畴，因此，统一的防洪领导机构应该既能够有效地承担向自然属性的洪水作斗争的任务，也要能够面对灾害的社会属性，承担起统一地、有权威地组织实施防洪减灾的任务。按流域强化治水的领导是许多国家的一致经验。

    目前我国七大流域都建立有流域管理机构，并在不同程度上发挥着流域管理的职能，主要是围绕组织有关流域的技术性水利规划、防洪工程建设、管理与科研来进行。进一步完善流域管理的职能，既要健全流域开发与治理的机能，又要着重解决好流域管理与行政区域管理和部门管理之间的关系，明确流域机构在调处省际和部际水事纠纷和加强对地区经济发展进行指导的职权，以及赋予拟定有关防汛抗洪法规等职权。

     2．全民防洪减灾体制建设

    一般认为，防洪是水利部门的事，其他部门的建设并不需要附加防洪要求，这样出现了一些部门在建设时削弱防洪能力的现象。例如，森林的过度砍伐增加了水土流失；矿产开发和交通建设也会增加水土流失，而且废弃物往往直接增加水库和河道的淤积，降低调洪能力；桥梁设计过水能力不足，交通道路穿越行蓄洪区，都直接削弱排洪能力而增加水灾损失。因此，各有关建设部门在自身工程设计和施工中，应把维护防洪效能作为必须的项目予以安排，从而免去日后为弥补被削弱的防洪能力，再事倍功半地去大大追加、增补防洪建设的投入。

    由于流域范围往往跨越数省区，江河防洪还必须取得有关地区间的通力合作方能奏效。以太湖流域为例，该流域地接江苏、浙江和上海市，虽然1986年制订了全流域综合治理规划，但由于省市之间对洪水排泄出路的路线、流量和排水方式等存在不同认识，矛盾重重，致使该规划迟迟不得上马。不仅如此，部分地区为了局部利益，还不同程度地采取封、围、堵的消极办法，致使泄水河道排水能力降低，蓄水面积减少。在1986年的太湖综合治理规划中有关部门曾估计，如果实施综合治理，共需投资17.3亿元。如果不进行系统整治，当出现1954年型洪水（相当50年一遇标准）时，沿太湖的大片城镇，包括苏州、无锡、嘉兴、湖州等都将进水，经济损失将超过100亿元。1991年的灾情证实了这个估计，增加了数十亿元不应有的损失，可谓不幸而言中。

    可见，以上妨碍防洪运用和削弱防洪能力的因素是防洪工程建设本身所无能为力的，需要地区之间的协作，部门之间的配合，以及社会发展与增强防洪能力之间的相互协调。也就是说，即使单纯从提高防洪效能的目的出发，也需要进一步完善防洪领导体制。

     3．加强防洪减灾的法制建设

    由于对洪水的调度直接影响着不同地区的利益和人民生命财产的安全，有时必须在维护大局的情况下强制实行，因此，制定法规来协调各方的利益纠纷，保护有关方面的合法权益是绝对必需的。我国在80年代制定了几项具有法律意义的防洪方案和管理条例，1991年又颁布了《中华人民共和国防汛条例》。现在迫切需要依靠防洪减灾法规大力推进防洪体制的健全和效能的提高。

    在实施非工程性减灾措施时，由于更多地涉及管理、行政、经济、技术众多层面，有关法律法规的制定就显得尤为重要。例如，今后在人口重压下，受洪水直接威胁的行蓄洪区、天然滨湖洲滩以及容易造成严重水土流失的丘陵、山地等都将成为竞相开发的目标。合理的开发应该容许，而妨碍行蓄洪和削弱防洪能力的开发活动，对整体防洪来说，无疑是饮鸩止渴的行为，必须通过立法预防和制止。特别是随着社会的进步，随着人类改造自然能力和规模的扩大，人为措置不当所造成的灾害也将增长，因此，更应注意把完善人类社会自身，完善人类对自然的行为准则作为减轻灾害损失努力的重要方面。

     4．多灾种监测预测系统

    以上讨论的是洪涝灾害的减灾体系。除洪涝灾害以外，我国主要的自然灾害还包括旱灾、地震、地质、气象、海洋、农林病虫害等灾种。由于在不同灾种的致灾因子之间往往存在着某种内在联系，客观上构成为自然灾害系统。而减轻自然灾害损失又是一项涉及自然界和人类社会的复杂体系，因此建立多部门的全国性的灾害监测预报系统、信息系统、示警系统以至灾害的防、抗、救、援系统等，将是十分有益和有效的。以灾情监测预报系统而言，就有许多可以合并和因合并而得到加强的方面。

    目前，我国属于国家级的各类灾害的监测站、台就有8000多个，地方性的数量更多。各类灾害信息的传输又分别经由各自系统，通过有线、无线、微波和卫星等多种途径传输。如能把这些监测站和通讯手段统一起来，其效能必将成倍增长，而费用将成倍降低。另一方面，自然灾害的预报都面临着自然态因素的多因子性和变异的多解性，以及发展前景的不确定性，而各因子之间又往往相互影响，相互联系，并存在着主次变换的复杂关系，如能建立监测预报综合化的大系统，必将使得原来分属各灾种的孤立显现的观测数据获得综合利用，也将促进对变异规律的综合认识，提高预报工作的科学性和效能。
　　本文标题：进一步减轻水灾损失的基本认识和途径(3)
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